激励与约束并举，把“新质”写进生产力——学习中共中央国务院《关于发展新质生产力的意见》的体会

2026年10月中共中央、国务院印发《关于发展新质生产力的意见》（简称《意见》）。文件有七大部分、19条，总共4640多字。这是继“新质生产力”写入中央重要文献后，首次以党中央、国务院文件形式给出系统性顶层设计，围绕科技创新、产业创新、发展方式创新、体制机制创新、人才工作机制创新五方面提出19项重点举措。印象特别深刻是，在“加强组织实施”部分，强调“坚持先立后破、稳中求进，不能脱实向虚、贪大求全、搞泡沫化，不能出现产业空心化或产业断层现象，不能盲目求新、顾此失彼”， “严禁借发展新质生产力之名违规滥用政策，对一哄而上、盲目投资等造成重大损失的严肃追究责任”，“重大事项及时按程序向党中央、国务院请示报告”，这是在大力激励时的适度约束。我从“是什么、抓什么、怎么落”三个层次谈谈学习体会。

一、总体定位：不是只搞“新产业”，而是重构生产力系统

《意见》开宗明义，发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点。总体要求可浓缩为几组关键词——

1.核心标志。以全要素生产率大幅提升为核心标志，推动技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级。

2.四条原则。创新主导、改革为要、因地制宜、先立后破。

3.五个创新。科技创新、产业创新、发展方式创新、体制机制创新、人才工作机制创新一体推进。

4.四对关系。统筹政府和市场、质态和业态、改革和发展、自主和开放，同时统筹发展和安全。

理解这份文件，最关键的是避免“两个窄化”。一是把新质生产力等同于“只搞AI、量子、人形机器人”，忽视传统产业升级；二是把新质生产力当成“上项目、铺园区”，忽视改革与制度供给。 发改委答记者问特别提示，各地不能上下一般粗、不能同质化重复建设、不能一哄而上搞泡沫。

二、科技创新：五项任务撑起“最先一公里”

《意见》把“大力推进科技创新”列为五大任务之首，按“干什么—谁来干—怎么转化”展开五项——

1.原创性颠覆性创新。面向世界科技前沿等“四个面向”，聚焦战略性、标志性、引领性产品组织重大科技项目；加强基础研究、应用基础研究，实施基础学科和交叉学科突破计划，体系化布局重大科技基础设施。

2.关键核心技术攻关。发挥新型举国体制优势，在重点领域推进制造业重点产业链高质量发展行动和产业创新工程，落实首台（套）、首批次应用政策，全链条攻关。

3.国家战略科技力量。国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业优化定位；高校和科研院所推进知识价值导向的薪酬制度，科研类事业单位可实行更灵活管理制度。

4.企业创新主体。建立企业研发准备金制度，提高研发费用加计扣除比例；鼓励科技型中小企业加大投入，支持有能力的民营企业牵头国家重大攻关；国企健全国原始创新制度安排，专精特新中小企业重点支持。

5.成果转化。实施新技术新产品新场景大规模应用示范，布局概念验证、中试验证平台；科技项目立项即一体部署研发和转化，验收看应用实绩；高校院所可按“先使用后付费”向中小微企业许可成果。

这一块的实质，是把“论文—专利—产品—产业”的断点打通，让企业从“参与创新”走向“出题、牵头、转化”。

三、产业融合：传统、新兴、未来三件事一起做

新质生产力不否定传统产业。《意见》在“科技创新和产业创新深度融合”中明确三条产业线——

1.改造提升传统产业。用数智技术、绿色技术改造冶金、化工、轻工、纺织、机械、船舶等，推进大规模设备更新，避免“旧动能未退、新动能未立”。

培育壮大新兴产业。强化全产业链攻关、全要素支持，打造战略性新兴产业增长引擎。

2.前瞻布局未来产业。低空经济、商业航天、具身智能、生物制造、未来网络、人形机器人等按“创新策源—中试—应用—生态”培育；建立未来产业投入增长机制。

3.数字与智能是贯穿其中的主线。《意见》突出全面实施“人工智能+”行动。统筹推进算力设施、数据开放共享、行业大模型与智能体应用；解读材料提出到2027年推动AI与六大重点领域广泛融合、智能终端和智能体普及率显著提升的目标。 实体经济和数字经济深度融合，不再是“上云用数”那么简单，而是把数据作为新型生产要素纳入配置体系。

四、发展方式：绿色、能源、循环是硬约束

《意见》将“着力推进发展方式创新”单列，重点是绿色低碳循环经济和能源革命——

构建绿色低碳循环发展经济体系，优化绿色发展政策工具；积极推进能源革命，服务风电、光伏、储能、氢能等清洁能源扩张，覆盖算力、AI、新能源汽车等新增用能；

把“双碳”从末端减碳推向源头能源结构优化，用新质生产力反向降低单位GDP能耗与碳强度。

这部分对应的是新质生产力的“高质量”而非“高耗能”。对地方而言，引进算力、新材料、制造项目时，能源可得性和绿电比例会成为硬性评估项。

五、体制机制：让要素流动，让政府不越位也不缺位

新质生产力跑不快，往往卡在制度上。《意见》在体制机制上给出几手硬招——

1.市场与政府边界。政府侧重优化环境、矫正失灵、规范竞争；严禁借新质生产力之名搞恶性招商、盲目跟风、乱烧钱。

2.监管适配新业态。完善市场准入，强化反垄断和反不正当竞争；AI、生物等领域分类治理，探索“用数据决策、用数据管理”；知识产权综合管理与惩罚性赔偿同步强化。

3.金融供给。鼓励天使、风投、PE，政府投资基金引导，长期资本投早、投小、投长期、投硬科技，壮大耐心资本；银行开发适配新质生产力的贷款产品。

4.全球配置要素。在自主可控前提下扩大开放，数据、技术、人才、资本按国际规则双向流动；衔接增值电信、生物技术、外商独资医院等试点。

先立后破在这里体现得很具体。新动能没成长稳，旧产能、旧监管、旧金融支持不急着“破”；避免产业空心化、就业断层和金融空转。

六、人才机制：新型劳动者+新型科研人+新型工匠

《意见》把人才作为第五个创新维度——高教提质扩容，发展新型研究型大学，按产业趋势动态调整学科专业；职教推进工学一体化，大国工匠、高技能人才可进职业学校任实训教师；企业+高校联合定制培养，科普纳入劳动者素质提升；科研人才薪酬、流动、编制、评价更灵活，向知识价值和成果转化业绩倾斜。新质生产力的人才不是单一“科学家”，而是“科学家+工程师+数据师+工匠+产业经理人”的组合。地方争抢人才，应从“给补贴”转向“给平台、给中试、给场景、给长期资本”。

七、对地方和企业的执行提醒

读《意见》最怕跑偏成“三件套”：挂牌子、报项目、写方案。更稳妥的落地逻辑是——

1.先评禀赋。科教城做原创和概念验证，制造强市做中试和产业链，资源型地区做绿色改造和新能源，不要都去搞大模型总部。

2.先立场景。政府开放交通、医疗、城市治理、应急等公共场景，用首台套、首版次、首购首用牵引迭代。

3.先建资本链。地方基金从“返投招商”转向“耐心资本+中试平台+退出通道”，避免要求短期回报。

4.守住红线。不违规补贴、不恶性招商、不盲目扩产、不把房地产或金融空转包装成新质生产力。

把握《意见》的灵魂是一句话——不是“再建一批新兴产业”的动员令，而是以科技创新引领、以全要素生产率衡量、以改革打通要素、以因地制宜防止泡沫的系统性生产力重构方案。谁先把“技术—产业—制度—人才”四件事连成闭环，谁就能在“十五五”及更长周期里拿到新质生产力的真实红利。（四川省社会科学院教授 李后强）