海南如何用好独特优势，创造新税源增加财政收入？

我关注海南省20多年，特别是近10年来几乎每年都要来海南几次，主要是调研、讲学和度假。因此，对海南的发展情况很熟悉，尤其关注封关后的产业发展、税源培育和财政增收，并与国内外一些专家学者进行过深入分析讨论。总体认为，海南前途光明，但政策法律优势转化成经济发展优势不够。
引言：从"政策势能"到"财政动能"的理论命题
经济学基本原理表明：特殊经济功能区的核心竞争力不在于政策本身的"优惠力度"，而在于政策工具转化为可持续税源的"制度转化率"。海南自由贸易港作为全球最大的自由贸易港，拥有全国唯一的自贸港上位法授权，其财政可持续性的关键变量不是"给多少优惠"，而是"优惠如何内生为税基"。当前海南正处于封关运作后的"政策消化期"与"税制转换期"叠加阶段，必须从"靠地吃饭"转向"靠法创税、靠港聚财、靠链生税"。
海南省财政厅厅长李逊敏在封关半年发布会上明确指出："封关政策带来了很好的流量，但由于自贸港产业结构、经济基础等因素，'流量'转变为'存量'还有一个过程，不是一蹴而就的。需要遵循'价值创造逻辑'，从产业培育、政策落地上持续发力，久久为功"。这一定性判断，正是我们的逻辑起点。
一、形势判断：财政紧平衡已成常态，红利流量尚未等额转为税收存量
2025年全省地方一般公共预算收入903.7亿元、同比仅增1.5%，其中税收收入690.1亿元、非税收入213.6亿元，税收占比76.4%，收入质量保持良好态势。2026年预算安排全省地方一般公共预算收入930.9亿元、增速3%，全省地方一般公共预算支出2384.1亿元、增长1.7%。在封关运维、民生保障、债务化解支出刚性攀升，土地财政退潮趋势不可逆的背景下，结构性紧平衡已成常态。封关半年（截至2026年5月31日）数据呈现"高增长、低转化"特征——
1."零关税"政策进口货物26.45亿元、同比增长1.2倍，减免税款4.4亿元、增长74.1%；
2.加工增值免关税政策内销货值5.8亿元，减免关税3024.6万元；
3.禁限清单项下"两头在外"保税维修、取消进口许可证管理业务完成17票，货值701.2万元；全省已有保税维修项目24个；
4.离岛免税销售金额203.4亿元、同比增长20.5%；
5.新增注册经营主体17.21万家、同比增长61.07%，其中新增企业13.95万家、同比增长123.04%；新增外资企业1240家、同比增长37.62%；
6.货物贸易进出口1739.8亿元、同比增长54.6%。
核心矛盾："红利流量"尚未等额转为"税收存量"。零关税省下的进口税若不在岛内加工、结算、分销，就是"过路财神"；双15%吸引的企业中，少数享惠主体贡献了全省税收的较高份额，说明高能政策若只服务少数注册型壳公司，税基永远长不大，政策覆盖面与产业链转化深度仍待拓宽。
二、优势盘点：海南独有的"法—税—关"三层叠加工具箱
（一）法治层：《海南自由贸易港法》赋予全国唯一的特别授权
2021年6月10日十三届全国人大常委会第二十九次会议通过的《中华人民共和国海南自由贸易港法》（主席令第八十五号），是全国唯一为一个区域性开放平台制定的全国性法律。其税制安排三大核心条款为：第二十七条，按照零关税、低税率、简税制的方向简并税制；全岛封关运作时将增值税、消费税、车辆购置税、城市维护建设税及教育费附加等税费进行简并，在货物和服务零售环节征收销售税； 第二十八条，全岛封关运作、简并税制后，对进口征税商品实行目录管理，目录之外的货物进入海南自由贸易港，免征进口关税； 第二十九条，对鼓励类产业企业生产的不含进口料件或者含进口料件在海南自由贸易港加工增值达到一定比例的货物，免征关税。这是全国任何自贸区、新区都不具备的上位法优势，预期稳定性高于普通规范性文件，为海南自主探索税源转化提供了法定空间。
（二）税制层：四大工具构成"四轮驱动"

工具	当前参数	政策依据
零关税	自贸港"零关税"水平提升至74%；适用税目从约1900个扩大至约6600个	《自贸港法》第二十八条
双15%所得税	对注册在海南并实质性运营的鼓励类产业企业减按15%征收企业所得税；对符合条件的个人实行个人所得税优惠	《自贸港法》+财税文件
鼓励类产业目录	《海南自由贸易港鼓励类产业目录（2024年本）》"地区性新增目录"共14个大类行业、176个条目，较2020年本增加33条	发改区域规〔2024〕227号
加工增值≥30%内销免关税	对鼓励类产业企业生产的不含进口料件或者含进口料件在海南加工增值超过30%（含）的货物，经"二线"进入内地免征进口关税	《总体方案》+《自贸港法》第二十九条

叠加离岛免税、岛内居民日消品零关税、乐城药械零关税、消博会展品免税"四免联动"，构成消费端引流矩阵。
（三）封关层："一线放开、二线管住"的战略窗口
封关运作后，岛内自由流通。销售税改革已在稳步推进研究——这是重构地方主体税种的唯一战略窗口。海南省财政厅厅长李逊敏明确表示："封关后将继续落实好并且持续优化所得税、离岛免税等现行优惠政策，同时稳步推进销售税改革研究工作"。
（四）关键事实
从封关半年数据看，享惠的进口货值占相关税目进口总额的77%，政策红利直达企业；但"一线"放开的"快"与"二线"管住的"畅"之下，税收转化仍显滞后。这说明：政策不是没用，是覆盖面、链条长度、转化效率、归属机制四方面都还有较大提升空间。
三、国内外经验镜鉴：自贸港税源转化的"他山之石"

对标对象	核心做法	对海南的启示
新加坡	属地征税+全球协定网络（100+税收协定）+"全球贸易商计划"（GTP）按实际经济贡献分级税率	用《自贸港法》授权对标新加坡协定覆盖率，设"国际税收服务站"一键适配
香港	地域来源征税原则+两级制利得税（首200万港元8.25%），离岸贸易利润不征税但须有实质经营	双15%应附加"实质经营积分"，避免纯注册套利
爱尔兰	12.5%企税+知识发展盒（KDB）专利收入6.25%，以"经济实质法"配套防BEPS	加工增值政策须配"本地增值报告"，确保免关税转化为企税
迪拜	自贸区50年免税+海合会关税同盟内转口贸易零关税，但须通过"增值证明"享受	加工增值30%须建电子台账，强制闭环
鹿特丹	欧盟关税暂缓制度+保税仓储增值加工，增值税递延缴纳	零关税进口配"本地增值报告"，30%转利润留存

核心启示：全球成功自贸港的共性逻辑是——"低税率+高实质+强征管+宽税基"，而非单纯降税。海南必须从"优惠清单"转向"制度产能"。
四、当前"政策强、收入弱"的五个堵点

1. 税基点状集中。免税、油气、部分现代服务贡献主要税收，多数市县产业空心；
2. 零关税"过境不留"。免进口税但不在岛内加工/结算/分销，税源未沉淀；
3. 双15%"壳多实少"。部分企业备而不用，未形成工资、社保、进项、利润全链条留痕；
4. 销售税改革仍在研究推进。地方仍缺主体税种，增值税共享格局未破；
5. 跨区域利益错配。总部（海口）—生产（洋浦）—消费（三亚）税收归属与产业贡献脱节，市县招商内生动力不足。

五、八条操作性建议
建议一：加工增值30%从"洋浦试点"扩为"全岛保税加工台账制"
政策依据：《自贸港法》第二十九条；《海南自由贸易港鼓励类产业目录（2024年本）》"地区性新增目录"176条中，生物医药、保健食品、电子组件、游艇配件等条目明确列入鼓励类。
操作方案：由省财政厅、海口海关、省税务局联合出台《全岛加工增值核算与税源转化操作指引》，对"进口原辅料→岛内深加工→内销完税"建电子台账。封关半年加工增值内销货值已达5.8亿元、减免关税3024.6万元，政策势能已经显现。优先锁定制药、保健食品、电子组件、游艇配件四类增值率易过30%的行业。零关税免掉的关税，按"免税额×转化系数"测算企税+个税增量；企业每增一条深加工线，地方留成部分按10%—15%返作技改补贴。
借鉴：迪拜自贸区"增值证明"制度、鹿特丹保税仓储增值加工模式。
责任部门：省财政厅牵头，海口海关、省税务局配合。
2026Q4产出：出台操作指引，覆盖全岛4类重点行业试点企业。
建议二：双15%由"注册地自动享"改"实质经营积分兑现"
政策依据：《自贸港法》第四条、第十五条（双15%所得税优惠）；OECD双支柱全球最低税15%底线。
操作方案：2026年起设"自贸港实质经营积分"——本地社保人数（25%）、本地采购率（25%）、岛内研发费占比（25%）、离岸结算额（25%）四项加权。积分不达线不享15%或按比例递减；数据由税务、社保、海关、银行流水交叉验证。把空壳挤出、把实营留住，在OECD双支柱15%底线内稳住税基。
借鉴：香港"地域来源征税+经济实质要求"、爱尔兰"经济实质法"。
责任部门：省税务局牵头，省人社厅、省市场监管局、人行海南省分行配合。
2026Q4产出：积分系统上线，完成首批双15%企业积分评级。
建议三：销售税开征前先养"零售税基"——建封关零售复合场景目录
政策依据：《自贸港法》第二十七条（全岛封关运作时简并税制，在零售环节征收销售税）；总体方案"销售税在零售环节征收、归地方"。
操作方案：把离岛免税、岛内日消品零关税、乐城药械、消博会四流导到同一一般纳税人主体开票（免税+康养+研学打包合同），对纳入目录的场景按零售额增量奖补0.5%—1%。封关半年离岛免税销售金额已达203.4亿元、同比增长20.5%——避免游客消费散落在个体户未达起征点，提前为销售税备好海量税基。
借鉴：新加坡"消费税（GST）注册门槛+复合消费打包计税"模式。
责任部门：省财政厅、省税务局、省商务厅、省旅文厅联合。
2026Q4产出：发布首批"封关零售复合场景目录"，培育零售额增量。
建议四：用《自贸港法》授权单设"离岸业务地方留成办法"
政策依据：《自贸港法》第四条（特别授权）、第十五条（双15%）；总体方案"扩大金融业对外开放"；《鼓励类产业目录（2024年本）》明确列出"离岸新型国际贸易""航运相关金融服务""跨国公司区域总部""船舶租赁等航运服务业"等条目。
操作方案：争取对离岸贸易、船舶租赁（"中国洋浦港"船籍港已登记94艘）、跨境资管、国际航运保险四类业务，明确企税及未来销售税附加由海南征管并全额留成。设"国际税收服务站"一键适配协定待遇，把外资中国区结算中心拉到海口、三亚，把管理费/租金/保费/利息留岛纳税。
借鉴：新加坡"全球贸易商计划"（GTP）+"国际仲裁中心"税收裁定模式。
责任部门：省财政厅、省税务局、国家外汇管理局海南省分局、洋浦经济开发区管委会。
2026Q4产出：出台四类离岸业务地方留成实施细则，落地首批外资中国区结算中心。
建议五：建"全省税源GIS+市县分润公式"
政策依据：《自贸港法》第六条（省级统筹与市县分工）；《海南省财政事权与支出责任划分办法》。
操作方案：按就业地40%+货物流转地30%+消费发生地30%权重，对双15%企业省级留成做市县横向结转，写进《省财政事权与支出责任划分办法》修订案。海口不再独吞总部所得税，洋浦不再只吃石化，三亚不再只吃免税零售增值税，市县才有动力联合招商而非互挖壳公司。
借鉴：德国"财政均衡制"（Länderfinanzausgleich）横向转移支付公式。
责任部门：省财政厅牵头，省自然资源和规划厅（GIS底图）、省税务局配合。
2026Q4产出：税源GIS上线试运行，修订办法提交省人大常委会审议。
建议六：零关税进口货值强制配"本地增值报告"
政策依据：《自贸港法》第二十八条（零关税监管）；《海关法》相关授权。
操作方案：年零关税进口超5000万元企业，须报"免关税省额→本地再投资（设备/研发/用工）比例"，低于50%次年取消担保额度。封关半年零关税进口26.45亿元、减免4.4亿元，若30%转利润留存，对应企税增量即可观。
借鉴：爱尔兰"知识发展盒"（KDB）要求专利收入须与本地研发投入挂钩。
责任部门：海口海关牵头，省商务厅、省税务局配合。
2026Q4产出：覆盖年进口超5000万元企业，本地再投资比例达标率超60%。
建议七：文旅税源"开票化"工程（三亚最对口）
政策依据：《税收征收管理法》及其实施细则；《自贸港法》第六条（产业促进）；《鼓励类产业目录（2024年本）》明确"旅游度假区运营""中医药健康旅游基地""演出经纪服务""国际教育"等条目。
操作方案：2026年上半年三亚凤凰机场口岸出入境外国人超52万人次、占83%，其中免签入境外籍旅客占入境外国人总数的97%。对免签客流对应的演艺经纪、中医康养、国际研学、低空旅游、多语种餐饮，强制企业化、一般纳税人化；未达起征点网红个体引导组合作社联合开票。夜经济、邮轮、康养按"一业一表"建税源台账，把人流变应税流水。
借鉴：泰国普吉岛"旅游增值税注册强制化"、澳门"博彩税+旅游服务统一发票"制度。
责任部门：省税务局牵头，省旅文厅、三亚市政府配合。
2026Q4产出：三亚涉外服务开票名录覆盖80%以上经营主体，文旅税源台账上线。
建议八：税费并改，把"降费"做成引资变量
政策依据：《自贸港法》第四条（省级人大及其常委会可制定法规）；财政部授权海南自主减征涉企收费。
操作方案：授权海南对鼓励类产业自主减征/免征涉企行政事业性收费（除生态补偿类），发布"海南vs新加坡综合税费成本榜"。税低+费低=企业留利高=工资个税与利润企税双增，比单降所得税更稳税基。
借鉴：阿联酋迪拜"零企业所得税+零个人所得税+低规费"组合拳。
责任部门：省财政厅牵头，省发改委、省市场监管局配合。
2026Q4产出：发布首期"海南vs新加坡综合税费成本榜"，清理涉企收费事项。
六、短期可形成的三个百亿级新税源方向

方向	当前基础	百亿路径
免税×医疗康养复合消费	离岛免税203.4亿元+乐城药械零关税	打包入境医疗旅游，拉动零售与未来销售税
洋浦石化新材料+保税维修	封关半年保税维修17票、货值701.2万元；全省已有保税维修项目24个	千亿集群+"两头在外"维修，免关税转企税与个税
国际航运与飞机船舶租赁	"中国洋浦港"船籍港登记在册船舶94艘	全球航运区域总部税费留海南

七、实施保障（建议）

保障措施	具体内容	责任主体	完成时限（设想）
立法协同	省人大牵头把零关税清单、加工增值核算、实质经营标准做成"条例+案例指引"	省人大常委会法工委、省司法厅	2026年12月
跨部门数据仓	财政、税务、海关、人社、银行共用"自贸港税源一张图"	省大数据管理局、省财政厅	2026年11月
2027窗口期倒排	双15%到期前一年锁定过渡期地方留成预期，避免企业集中注销	省财政厅、省税务局	2026年10月启动
考核转向	市县高质量发展考核从"新增注册数"改为"新增实质经营积分+销售税预备基数列表"	省委组织部、省发展改革委	2027年考核周期启用

结语：以法固财、以产载税、以链聚税
海南财政解压，不能等销售税改革落地后再说，也不能重启土地财政。只能把《自贸港法》政策做进产业链、做进零售端、做进离岸业务、做进法治细则。借鉴新加坡"低税率+高实质+宽税基"、香港"地域来源+两级利得税"、爱尔兰"知识发展盒+经济实质"等全球自贸港的成功经验，海南完全有条件在3年左右把"优惠洼地"升级为"全球要素征税高地"。
政策是帆，产业是船，法治是舵，财政是水——帆再大，船空也行不远；舵不稳，水再深也到不了彼岸。 海南必须用足《海南自由贸易港法》赋予的特别授权，以税定政、以产载税、以法固财，走出一条中国特色自由贸易港的财政可持续发展之路。
（作者简介：李后强，四川省社会科学院教授、博士生导师、原党委书记，中共四川省委四川省人民政府决策咨询委员会副主任，成都市社科联名誉主席，中共十五大代表。长期从事区域经济学、系统科学、政策法学交叉研究。）