怎么看海南非税收入？——结构分析与优化升级思考
近期赴海南调研时，多位财政系统干部反映，基层财政部门几乎每天都在关注"有没有非税收入进国库"。这句话让我注意到了地方财政的紧绷感。
我们来看看海南省2025年的情况。地方一般公共预算收入903.74亿元（+1.5%）；税收690.13亿元（+4.5%），非税213.60亿元（-7.1%），税收占比76.4%。据三亚市财政局提供的数据（市本级口径），2025年三亚市地方一般公共预算收入155.24亿元（+0.7%）；税收111.88亿元（+5.9%），非税43.36亿元（-10.6%）。非税内部分化明显：专项收入31.86亿元（+16.8%）、行政性收费4.10亿元（+30.7%）在涨，但国有资源有偿使用仅3.78亿元（-42.9%）、罚没2.75亿元（-71.4%）降幅较大。非税往下走、税收往上走，到底是好事还是坏事？财政部门盼"进钱"的心情可以理解，但答案不能停在情绪层，应该回到结构、回到营商环境、回到自贸港价值创造的逻辑里。
一、海南非税的"底子"：占比适中，但增长逻辑偏旧
海南非税由专项收入、行政事业性收费、罚没、国有资源（资产）有偿使用、政府住房基金等构成。2025年全省非税213.60亿元，占地方一般公共预算约23.6%，整体收入质量不算差。有"三个特征"——
1. 资产类收入波动大。 2025年全省国有资源（资产）有偿使用收入42.95亿元，同比下降27.0%，是拉低非税的主因。过去靠海域、车位、特许经营权、闲置资产处置"补库"的模式在退潮。
2. 涉企业收费仍有惯性。 全省行政事业性收费、罚没分别-7.3%、-19.5%，但在基层仍容易被当成"可调节水库"。
3. 三亚旅游场景特殊。 亚沙会这类赛事带来短期人流，但非税不会自动从沙滩上流进国库；能进库的，多是停车、场馆租赁、特许商品分成、国资盘活等，边际效应递减快。
所以海南非税不是"太高"，而是增长逻辑太旧——靠资产处置一次性补、靠涉旅收费滚动补，一旦红利收敛，数字就难看。
二、非税下降，是坏事吗？分三种情形
第一种，主动挤水分式下降——是好事。 取消不合理收费、落实减税降费、把罚没收入关进规范笼子，非税占比下去、税收占比上来，是财政收入质量提升的标志。学界普遍把"非税收入占一般公共预算收入的比重"视为衡量财政收入质量的反向指标。
第二种，被动失血式下降——是警讯。 如果税收也没起来，只是国有资源有偿使用、资产处置收入哑火，那是土地财政退潮+国资运营低效的双重反映。三亚2025年税收增5.9%对冲了非税降10.6%，属于"税收替补非税"，盘面比单纯非税塌方健康。
第三种，结构替代式下降——是升级契机。 自贸港封关后人流物流资金流进来，但"流量变税收存量"有滞后。这时候非税降一点，反而逼着政府从"找钱"转向"养税源"。非税下降不是原罪，靠非税撑基数才是隐患。
三、营商环境与非税增加，不是正相关
我们常见误区是，非税多=财政有钱=政府能干=环境好。错。非税对营商环境的影响呈现非线性特征——合理的非税（证照工本、排污费、国资租金）提供公共品对价，必不可少。但超目录收费、弹性罚没、以"盘活资产"为名变相摊派，每多一元，企业体感成本就加一寸。海南自贸港的卖点恰恰是"低税负+简规则"。若一边喊国际化营商环境，一边靠景区周边罚单、涉旅协会强制服务、国企转嫁运营成本来补非税，那是对标新加坡、迪拜时最大的扣分项。
四、优化升级的四根支柱
核心原则：非税要规范不要扩张，税收要培育不要透支，财政要紧平衡不要乱平衡。
1. 非税目录"负清单"化。 照财政部《政府非税收入管理办法》梳到底，涉旅、涉车、涉海、涉企收费全部上动态清单，取消的不再反弹。非税不再按基数增长，而按"事权定项目、项目定标准"。
2. 把国资收入从"处置型"转"运营型"——以海域"三资"盘活为重点突破口。 土地财政退潮后，蓝色国土能不能接棒？结论是：海域使用金+海域资源资产盘活，能补、但该补的是"运营型非税"而不是"卖海型非税"。它适合做平滑垫，不适合做土地金的替代品。方向上完全可行，但必须和"三资"（资金、资产、资源）盘活打通，否则单收海域使用金，量级不够、且容易回到"乱批海、乱收费"的老路。
我们先看量级。全省层面，据公开数据，2023年全省新供应海域面积2.75万亩、征收海域使用金2.25亿元（同比分别增长8.2%、74.4%）。据行业测算，2024年全省海域使用金征收总额有望达到10亿元量级。三亚方面，据当地财政及资规部门数据，2023年审批用海26宗、1567.54公顷，收缴海域使用金约5870万元，较2021年的约1219万元大幅增长；三亚已将征收标准较国标提高约30%。但对比土地金，三亚往年土地出让金高峰季单季可达数十亿级，2025年三亚非税中国有资源有偿使用收入仅3.78亿元（-42.9%）。即便海域使用金从当前的千万级提升至1.5亿/年量级，也只抵土地金下滑的一个零头。靠"应缴尽缴"收海域使用金补土地金缺口，数学上不成立。靠"盘活海域三资"做长期国资回报，逻辑上才成立。
再看清边界。按《海域使用管理法》和财综〔2007〕10号、财综〔2018〕15号，使用海域必须缴海域使用金，不缴不发使用权证；征收标准有国标+地方标准，三亚等三等海地方标准可高于国标30%。在中央与地方分成上，养殖用海全额入地方国库，其他用海30%入中央、70%入省级（市县靠省返和养殖类）。"应缴尽缴"空间确实有——逾期用海、闲置用海清理，围填海历史遗留项目处置，以及"净海""标准海"出让上架自然资源超市。但边界有限制，不能借补库名义违规减免后再"补缴"玩数字游戏，不能把渔民50亩内养殖用海（海南2026年新政免缴）强行纳入，更不能把海域使用金变成"第二土地金"搞批量填海（海南除国家重大项目外不再新增围填海）。
真正该做的，是把海域从"一次性出让收金"转成"国有海洋资源资产运营"。非税结构相应重构——
涉海财源可归纳为五种性质不同的收入/融资路径。一是海域使用金，属国有资源有偿使用收入，通过审批或招拍挂方式征收，收入随用海项目波动，可持续性中等；二是海域使用权出租/作价入股国企形成的国资运营收益，资产运营属性强，可形成稳定现金流，归属国有资本经营预算；三是无居民海岛使用权出让价款，属国有资源有偿使用收入中的一次性资产处置，可持续性弱；四是涉海特许经营权（航线、泊位、养殖区等）出让形成的特许经营收入，资产运营属性强；五是海域使用权抵押融资，以海域物权价值进行金融化降债，资金进入国资负债端而非非税收入，不补充一般公共预算库。前五者中，第二、第四类体现强资产运营能力，第一类可持续性中等，第三类为弱可持续的一次性处置收入，第五类则为负债端融资工具而非财政收入。
海南已有底座。省资规厅推海域全生命周期监管"一张网"，闲置用海可出租/有偿收回/用途转用；三亚编《海域使用详细规划》引"地类图则"到海，31个四级用海类型，景区化海湾管理；"风电+养殖+制氢"立体复合用海，把一亩海当三亩用，使用金+特许分成双进账。三亚可做成四个具体海域资产包——南山港/崖州中心渔港泊位与配套海域，作价入股港务国资平台，收租金+分红；亚龙湾、海棠湾景区化海湾，旅游娱乐用海按"标准海"招拍+年度特许费；休闲渔船、游艇泊位特许经营权，按泊位+航次收特许经营费；海上风电+深远海养殖立体区块，使用金+特许分成双进账，一亩海当三亩用。
三条护栏不能破。第一，海域使用金归位"资源对价"，不归位"补库工具"——征收率盯合规，不盯任务数；第二，盘活收益走"国资经营预算+分红"，比走"非税一次性处置"更稳，也不推高企业拿海成本；第三，亚沙会这类赛事用海、临时用海，按≤6个月减半、≤1年按年收，别按永久用海追补，否则就是营商环境反面教材。
3. 用自贸港流量造"税收池"而非"收费池"。 亚沙会、消博会、邮轮游艇、医疗旅游、离岸贸易，变现通道应是：企业注册→雇佣→利润→所得税、个税、增值税、房产税。2025年三亚税收增5.9%（其中企业所得税+44.7%、契税+31.0%）已经验证旅游复苏能转税；下一步靠现代服务业、数字经济、跨境服务把"人头税""消费税"做厚，非税自然不必背补库重任。
4. 财政过紧日子，换市场宽路子。 非税下降期最忌"缺钱就伸手"。政府过紧日子（压一般性支出、清低效项目）省下的，就是企业少交的、资本多留的。把从"盯非税入库"改成"盯新增市场主体纳税率""盯游客人均消费转税率"，考核指挥棒一转，结构自己会调优。
五、结语
海南非税收入正处于"量减质升、结构重构"的关键转折期。2025年全省非税收入213.60亿元、同比下降7.1%，同期税收收入690.13亿元、增长4.5%——一降一增之间，海南财政收入对税收的依赖度进一步提升，非税收入的"调速器"角色在减弱。在统计公报披露的行政事业性收费、罚没、国有资源（资产）有偿使用三项非税细分科目中，国有资源（资产）有偿使用收入42.95亿元，是体量最大、降幅也最猛的科目（同比下降27.0%），这背后主要是矿产资源、海域使用金等国有资源收益波动，以及土地相关政府性基金退坡的集中体现。横向对比来看，海南税收收入占比位居全国前列，财政收入质量较好。非税收入虽然在一般公共预算中占比不高，但对市县财政而言仍是不可或缺的补充。从历史坐标来看，海南正推动从"基金依赖"向"产业财政"转型。十余年过去，海南广义非税结构已经发生根本性变化：从依靠土地出让收入等政府性基金为主，转向一般公共预算项下专项收入、国有资源资产有偿使用收入、行政事业性收费等多足鼎立的格局。未来"四大趋势"重塑海南非税版图——
趋势一：税费并改，费制结构持续优化。 这是自贸港财税制度集成创新的核心命题。具体路径是"降费、便企、法治"导向下的税费并改——统筹推进税制和费制改革，优化税费统筹管理。
趋势二：征管规范化、数字化。 2022年1月1日起，国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转至税务部门统一征收。2023年12月1日起，省本级停用旧的非税征管信息系统，全面切换至预算管理一体化信息系统，推广电子非税收入一般缴款书。户外广告招标拍卖收入、小客车增量指标竞价收入、市政公共资源有偿使用收入等省级非税项目统一划转税务征收。征管归集的背后，是"将所有依托行政权力、国有资源（资产）获取的收入、特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算"的硬要求——2022年起海南还开展了"存量资金清零行动"，严禁非税收入滞留挪用。
趋势三：从"土地财政"转向"产业财政"。 省财政厅明确表态："过去海南很大程度以'土地财政'为支撑，现在要推动海南财政向'产业财政'转型"。这意味着非税收入的增长逻辑将发生根本变化。旧逻辑：靠土地出让、资源开采等"变卖资产"式收入。新逻辑：靠特许经营、国有资源有偿使用、国有资本收益等"运营资产"式收入。2026年5月底，自贸港基金和创新基金及其子基金撬动认缴规模228亿元，财政资金放大2.6倍——国有资本经营收入将成为非税版图中越来越重要的新增长极。
趋势四：国有资源有偿使用收入是"结构优化主阵地"。 在"零关税、低税率、简税制"推进过程中，税收收入规模相对受限（"零关税"水平已由21%提升至74%，向90%迈进），这反而凸显了非税收入中"国有资源有偿使用"门类的重要性。可以预期的发展方向包括：海域使用金、无居民海岛使用金等海洋资源有偿使用；碳汇、排污权等生态资源有偿使用；特许经营权拍卖（如户外广告、公共空间运营）；低空经济配套的空管服务、起降场站运营等收费探索。需要看到，空域资源所有权属于国家事权，地方不能将空域本身作为特许经营出让标的，目前国家层面尚未出台统一征收低空空域使用费的普遍规定。即便未来在国有资源有偿使用收入大类下出现低空相关新兴科目，它也离"真正落点"的定位还有距离——海南非税改革的主轴仍是"全面纳入预算、规范征管、降费简费"三大动作。海南非税收入的未来画像已经清晰——
短期内（1—3年）：非税收入规模仍将在低位运行，税收占比继续提升，罚没收入、国有资源资产有偿使用收入等传统科目承压下行。
中期内（3—5年）：随着封关后产业财政体系成型，非税收入结构将完成"三化"——规范化：全面纳入预算，征管统一归口税务；资源化：国有资源有偿使用收入向海洋、生态、低空等新领域拓展；资本化：国有资本经营收入成为新支柱。
长期看，海南非税收入将与税收形成"零关税低税率+国有资源特许经营"的双轮驱动，走出一条与自贸港定位相匹配的、不同于内地省份的非税发展道路。但是海南非税改革的真正落点，不是某一个具体收费项目（无论是低空经济配套还是其他），而是《海南自由贸易港法》授权的"自主减征、免征、缓征除具有生态补偿性质外的政府性基金，自主设立涉企行政事业性收费项目"这一制度性自主权。谁能用好这个权柄，谁就掌握了海南非税结构优化的真正钥匙。
我们回到开头那个问题，非税降得厉害，好不好？我的判断：只要税收在涨、收费在清、国资在转运营，这就是财政成熟的开端。各种节会不是非税提款机，自贸港也不是收费试验区。财政部门与其每天关注"今天非税进多少"，不如每月看三张表：税收增量表、涉企收费负面清单、国资权益分红表。非税少了，市场松了，税基大了，国库反而稳。而在土地金下行期，蓝色国土不是"卖海补库"的备胎，而是把海域使用金（流量）+海域使用权运营（存量）+无居民海岛特许（变量）编成国有海洋资源资产组合，按"三资"一本账管理。以三亚为例，2023年海域使用金不到6000万元，但若把南山港、亚龙湾景区海、休闲渔船泊位、海上风电区块做成国资平台持股运营，力争将涉海财源从千万级提升至亿级规模，比追十亿级土地金更干净，也不伤自贸港招牌。未来可探索将空管服务、起降场站运营、低空经济配套特许经营等纳入国有资源有偿使用收入范畴，作为海南非税结构优化的潜在新增长点。海南是全国低空空域改革先行区，有政策空间与先行先试权限，应推进低空空域精细化分类管理，探索低空经济配套服务的市场化收费机制。这些探索，是海南非税结构优化升级的重要方向。（李后强 中共四川省委四川省人民政府决策咨询委员会副主任，成都市社科联名誉主席，四川省社会科学院二级教授、博士生导师、原党委书记）
